Reklama
 
Blog | Štěpánka Šulcová

Politický systém Ukrajiny – Cesta k demokracii

 

Politická situace na Ukrajině je již od začátku přechodu k demokracii na počátku 90. let minulého století až po dnešní období značně nestabilní. Média pravidelně informují o vzájemných útocích mezi předními politiky, o hrozbách předčasných voleb i o nejasné zahraničně-politické orientaci.

Základem ústavního systému postsovětské Ukrajiny je Ústava, která byla přijata až celých pět let po vyhlášení nezávislosti, 28. června 1996. Příprava a vznik ústavy byly poznamenány konflikty mezi dvěma vrcholy moci – parlamentem a prezidentem – o to, která z nich bude v politickém systému mocí dominantní.  Tyto spory, které byly důvodem mnoha politických krizí, nebyly ukončeny ani přijetím nové ústavy. Po získání nezávislosti se měla Ukrajina stát prezidentským politickým systémem. Prezidencialismus zde však nepředstavoval podobu obvyklou v konsolidovaných demokraciích. Neuplatnila se klasická dělba moci, ale naopak došlo k vytvoření dvou center – prezident a Nejvyšší rada. Novela ústavy definovala prezidenta jako hlavu státu a nejvyššího představitele výkonné moci, ale fakticky zůstala nejvyšším orgánem státní moci Národní rada. Tato mocenská krize byla z části způsobena charakterem stávajícího státního zřízení, které bylo dědictvím Sovětského svazu. Ústavní systém byl směsí prvků systému parlamentního, prezidentského a prvků sovětské moci. Prezident ve svých rukou soustředil výkonnou moc prostřednictvím systému státní administrativy v čele s prezidentem jmenovanými představiteli jednotlivých regionů. Velkou část výkonné moci nadále kontroloval parlament. Zákonem o změnách ústavy z roku 1992 získal prezident právo vydávat dekrety v oblasti ekonomických reforem a zasahovat tak do otázek, které ještě nebyly regulovány parlamentními zákony. Toto právo pomohlo Kravčukovi upevnit svoje mocenské postavení získáním legislativní iniciativy. Mezi další faktory ovlivňující podobu politického systému tohoto období byl minimální vliv politických stran. Jedním ze specifik politického systému Ukrajiny po dobu vlády prezidenta Kučmy  byla existence tzv. strany moci, která v 90. letech vyplňovala stranický prostor na úkor standardních politických stran. Jednalo se o neformální seskupení propojující staré nomenklaturní vazby z dob komunismu, blízké prezidentu Kučmovi, zpravidla prosazující zájmy spřízněných oligarchických klanů. Jednalo se o seskupení bývalých komunistických elit, které se na sklonku režimu začaly pragmaticky orientovat proukrajinsky, čímž se jim podařilo distancovat od komunistů a díky svým vazbám si udržet zásadní podíl na moci. Díky svému postavení a kontaktům z minulého režimu měla strana moci rozhodující kontrolu nad státem a především nad ekonomikou. Mezi těmito strukturami a oligarchickými klanovými elitami, které patří mezi další ukrajinské specifikum, se vytvořila úzká vazba. Podobně jako v Rusku, i na Ukrajině se nachází většina významných průmyslových odvětví v rukou regionálních elit tzv. klanů. Ty jsou koncentrovány především na východě země, který je tradičně naladěn prorusky. Vzhledem k nízké politické kultuře, absenci nezávislých institucí a nefunkčnímu systému zastupitelské demokracie, získaly tyto struktury provázané s politickou sféru, značný vliv na poli praktické politiky a to jak na regionální, tak i na celostátní úrovni.

Dalším problém ukrajinského politického systému od poloviny 90. let bylo neúměrné posílení exekutivy a velmi silný prezidentský mandát. Po svém zvolení v roce 1994 se Kučma rozhodl vydobýt si v probíhajícím procesu tvorby ústavy a rozdělení moci silné postavení. Již na počátku svého funkčního období dal prezident Kučma najevo, že se nehodlá smířit se slabou pozicí svého úřadu. Oslabování centrální moci způsobilo nárůst významu regionálních elit ovlivňovaných zájmy Moskvy ve východních a jižních oblastech Ukrajiny. Regionálním elitám nabídl prezident Kučma spojenectví a naklonil si je založením nové instituce – Rady regionů. Založení této instituce přineslo první vážnější konflikty mezi prezidentem a parlamentem. Dalším krokem k upevnění prezidentské moci bylo vyhlášení dekretu ,,O nutných opatřeních na posílení boje s kriminalitou“ v létě 1994, který získal značnou podporu obyvatel. Prezidentovi se podařilo na základě tohoto dekretu získat mnoho ústupků od parlamentu a postupně posilovat svoje pravomoci. V červnu 1995 byla přijata konstituční dohoda mezi prezidentem a Nejvyšší Radou. Jednalo se o Ústavní dohodu mezi prezidentem a Nejvyšší radou Ukrajiny. Specifikem této ústavní dohody bylo, že nebyla odsouhlasena dvoutřetinovou většinou parlamentu, tak jak je běžné v demokraciích západního typu, ale byla dohodou mezi dvěma složkami moci. Podpis této dohody byl jednoznačným vítězstvím prezidenta L. Kučmy a znamenal změnu politického systému Ukrajiny směrem k prezidencialismu s dominancí výkonné moci. Její přijetí ovlivnilo i pozdější přijetí nové ústavy Ukrajiny v červnu 1996. Prezidentské administrativě za podpory regionálních elit se podařilo prosadit v nové ústavě prezidentské pravomoci stejného rozsahu jako byly přijaty Ústavní dohodou. 

Napětí mezi prezidentem a parlamentem přetrvalo. Na jedné straně konfliktu stál parlament neschopný vytvořit provládní koalici a na straně druhé Kučma, usilující o co největší vliv. V roce 1999 byl Kučma znovuzvolen prezidentem. Leonid Kučma v prezidentské předvolební kampani využil svého postavení prezidenta a prostřednictvím různých administrativních opatření značně eliminoval prostor opozice v médiích. Státem kontrolovaná média pracovala ve prospěch stávajícího prezidenta, soukromá byla většinou ovládaná lidmi politicky loajálními L. Kučmovi přestal vycházet opoziční tisk. L. Kučma využíval mediální prostor permanentně. Tým mezinárodních pozorovatelů vyslaných OBSE došel k závěru, že volební kampaň byla jednoznačně vedena ve prospěch stávajícího prezidenta, proti opozici a byla v rozporu s volebním zákonem i principy demokracie. Vítězství ve volbách Kučmu podnítilo ke snahám o další posílení svého postavení. Jedním z nejzřetelnějších projevů těchto snah bylo referendum, které se rozhodl vypsat na duben 2000. V referendu bylo navrženo rozšíření prezidentských pravomocí. Kučma navrhoval například vytvoření bikamerálního parlamentu, zrušení poslanecké imunity, redukci počtu poslanců Nejvyšší rady ze 450 na 300 a především možnost vypisování referend, jejichž výsledky by opravňovaly prezidenta rozpustit parlament, protože mu ,,občané vyjádřili nedůvěru“ či měnit ústavu. Teoreticky by tedy prezident mohl ,,se souhlasem lidu“ prodloužit i své funkční období. V této situaci zasáhl Ústavní soud, který část návrhů označil za protiústavní a u ostatních přijal stanovisko, že i po kladném výsledku referenda, musí dojít k jejich potvrzení kvalifikovanou většinou v parlamentu, což bylo v praxi nereálné.V prostředí ukrajinské politické scény byl takovýto zásah státní  instituce ne zcela samozřejmou záležitostí. I následující období 2000 – 2002 se neslo v podobně konfliktním duchu, jako období předchozí. Kučmovy autoritářské tendence spolu s aférou se smrtí novináře Honhadzeho měly za následek pokles podpory západních zemí a Evropské unie. V této atmosféře vleklé krize dospěla Ukrajina až k parlamentním volbám v roce 2002.

Reklama
V prosinci 2002 proběhly na Ukrajině v pořadí třetí parlamentní volby. Oficiálním vítězem se stalo Juščenkovo hnutí Naše Ukrajina, které získalo 24,83 % mandátů, blok Za jednotnou Ukrajinu získal celkem 22,6 % mandátů, přičemž neuspěl v poměrné složce, ve většinové dosáhl zisku 29,73 %  a stal se nejsilnějším subjektem. Značně se propadla podpora Komunistické stany Ukrajiny, která získala 14,77 % mandátů. L. Kučmovi se tak podařilo vytvořit za podpory nezávislých poslanců těsnou proprezidentskou parlamentní většinu. Na post premiéra prosadil Kučma druhého nejmocnějšího muže Doněcké oblasti Viktora Janukovyče.[Kučma sledoval dosazením Janukovyče na premiérské křeslo zajištění si větší podpory od oligarchů východní Ukrajiny. Blok Naše Ukrajina setrval v opozici a za podpory dalších politických uskupení, především Bloku Julie Tymošenkové a Socialistické strany Ukrajiny se stal hlavním protivníkem prezidenta. Výsledky voleb v roce 2002 lze interpretovat jako postupnou konsolidaci stranického systému. Oproti minulým volbám, kdy se pouze Komunistické straně podařilo získat ve volbách více než 10% volební podporu, ve volbách 2002 se to podařilo již 3 stranám (Naší Ukrajině, KPU a Bloku Za jednotnou Ukrajinu), což představuje nárůst míry konkurence v politickém procesu. Z hlediska zkoumání demokratizace politického systému stojí za zmínku výsledky pozorování OBSE i Evropské komise v průběhu volební kampaně i v průběhu voleb samotných. V průběhu volební kampaně opět docházelo  nestandardním postupům při využívání médií. K významnému porušení zákona během voleb však nedošlo. Výsledky zprávy Mezinárodní pozorovací mise pro volby do Nejvyšší rady Ukrajiny vyzněly pozitivně. Ve srovnání s volbami v roce 1998 došlo ke značnému pokroku a přiblížení západním standardům demokracie. Politické události po parlamentních volbách 2002 se odehrávaly ve znamení příprav na volby prezidentské. Poprvé za dobu Kučmova funkčního období proti němu stála relevantní politická opozice reprezentovaná silným vůdcem, který měl značnou podporu veřejnosti. Prezident Kučma a jeho okolí začali připravovat sérii návrhů, které měly pomoci získat převahu proprezidentských sil. Jedním z kroků, který nakonec nebyl realizován, bylo úsilí prezidenta Kučmy o získání možnosti třetí kandidatury. Ukrajinská ústava umožňuje každému prezidentovi pouze dvě funkční období, ale Kučma argumentoval tím, že poprvé byl zvolen ještě před přijetím ústavy v současném znění. Ústavní soud v prosinci 2003 Kučmovu třetí kandidaturu povolil. Prezident však záhy deklaroval, že v nadcházejících prezidentských volbách kandidovat nebude. Zároveň s tímto procesem se Kučma pokusil o další ústavní reformu, která měla přesunout část prezidentských pravomocí na premiéra. Jednalo se o pokus přeměnit superprezidencialismus na prezidencialismus. Zde se nabízí otázka, proč prezident Kučma, který v minulém období inicioval referendum, jehož cílem mělo být značné posílení prezidentských pravomocí, začal prosazovat reformu, která by pravomoci prezidenta oslabila. Lze předpokládat, že si byl Kučma vědom politické neprůchodnosti své třetí kandidatury a především zde byly reálné šance V. Juščenka na vítězství v nadcházejících prezidentských volbách. Především z tohoto důvodu Kučma zvažoval ústavní reformu. Juščenko by se sice stal prezidentem, ale pouze s reprezentativními funkcemi, neboť veškeré pravomoci by se přesunuly na premiéra. Složitá jednání mezi oběma tábory o nové ústavě probíhala od roku 2003 do první poloviny roku 2004. Výsledkem byl kompromis spočívající v přijetí změn volebního zákona výměnou za podporu ústavní reformy. Nový volební zákon měnil volební sytém na proporční, jeho platnost byla stanovena na rok 2005. V dubnu v parlamentu proběhlo hlasování o ústavní reformě, která však – i přes předchozí dohody – nebyla přijata. Přijetí reformy se tak stalo až součástí kompromisu mezi opozicí a prezidentem Kučmou na podzim 2004 v rámci oranžové revoluce. 
 

Opozice požadovala uznání druhého kola voleb za neplatné a jeho opakování. Kučmova a Janukovyčova administrativa byla nejprve proti, následně začala prosazovat opakování celých prezidentských voleb. Nejvyšší soud uznal manipulaci s voličskými hlasy a opakování druhého kola nařídil. Vládní kruhy si však pro akceptaci tohoto plánu kladly základní podmínku – přijetí ústavní reformy, která   byla nakonec přijata Nejvyšší radou 8. prosince. Datum opakování druhého kola voleb bylo Nejvyšším soudem stanoveno na 26. prosince. Viktor Juščenko zvítězil se ziskem 51.99% hlasů nad Viktorem Janukovyčem, který obdržel 44.20% voličských hlasů. Inaugurace nového prezidenta proběhla v lednu roku 2005.

Cílem reformy bylo přenést část kompetence prezidenta na premiéra, respektive odpovědnost vlády na parlament. Obsah ústavní reformy nelze hodnotit jednoznačně. Formálně zemi posouvala blíže k západoevropským standardům parlamentní demokracie a právního státu, ale přesto ponechávala prezidentovi značné pravomoci, některá ustanovení si vzájemně protiřečila a především panovaly obavy ohledně reálné politické praxe. Mezi nejpodstatnější výtky vůči konečné podobě reformy, patřila možnost zbavit mandátu toho poslance, který nebude jednat ve shodě se stranou či koalicí, za kterou byl zvolen.  Podobně negativně lze hodnotit některá práva, která byla ponechána prezidentovi, zvláště právo nominovat ministra obrany a zahraničních věcí a právo legislativní iniciativy. 

Po své lednové inauguraci, ve shodě s předvolební dohodou, prezident Juščenko jmenoval 24. ledna Julii Tymošenkovou premiérkou. Záhy se však mezi dřívějšími spojenci rozhořely spory, které vyústily k odvolání vlády. 26. března se odehrály řádné parlamentní volby, jejichž výsledky byly očekávány s velkým napětí. Tyto parlamentní volby byly prvními volbami, které se řídily novým volebním zákonem zavádějícím proporční systém a měly tak potvrdit či vyvrátit, zda zavedení poměrného volebního systému přispěje ke stabilizaci stranického uspořádání a zastoupení v parlamentu. Výsledky potvrdily koncentrační účinek nového volebního systému, neboť do parlamentu se dostalo pouze pět stran. Zároveň je však můžeme hodnotit jako výraz deziluze z „porevolučního“ vývoje, neboť vítězem se stala Janukovyčova Strana regionů Janukovyč sestavil koalici složenou z jeho Strany regionů, socialistů a komunistů, 4. srpna byl jmenován premiérem, díky ústavní reformě s mnohem silnějším postavením než kdy dříve. Koalice pod vedením Janukovyče navrhovala a s přispěním dalších poslanců i schvalovala množství legislativy odsouvající prezidenta čím dál více do pozadí. Finálním podnětem pro propuknutí celkové krize, byly přesuny opozičních poslanců na stranu koalice. Kromě toho, že změnu politického tábora zakazuje Ústava, tak se s přestupy pojily aféry s uplácením opozičních poslanců, přísliby lukrativních postů výměnou za hlasování shodné s kolačními poslanci atd. Existovala reálná možnost, že se podaří vytvořit v parlamentu protiprezidenstky naladěnou ústavní většinu.

Výše uvedené problémy vygradovaly 2. dubna 2007, kdy prezident rozpustil Nejvyšší radu a vyhlásil konání předčasných parlamentních voleb, které se konaly 30. září. Jedním z klíčových témam předvolební kampaně se stala právě úprava ústavy, která by odstranila problematické vymezení pravomocí mezi vládou, parlamentem a prezidentem. Ve volbách zvítězila Strana regionů před Blokem Julie Tymošenkové. Koaliční dohodu nakonec uzavřeli dřívější spojenci tedy BJuT a Naše Ukrajina. Premiérkou se stala Julia Tymošenková. Ani tato vláda se nevyhnula krizi, která započala již na počátku roku. Diskuze o podobě ústavních dodatků v průběhu roku postupně postavila Tymošenkovou, prosazující příklon k parlamentnímu systému, a Juščenka, usilujícího o posílení prezidentských pravomocí, proti sobě, což vedlo k rozpadu parlamentní koalice v září roku 2008. V prosinci pak byla koalice BjuT a Naší Ukrajiny obnovena.

Období po krizi na konci roku 2008 až do prezidentských voleb v roce 2010 se Ukrajina nacházela v politické nestabilitě, jednotliví aktéři neustávali ve svých snahách o revizi systému. Zlom nastal po prezidentských volbách, jejichž vítězem se stal šéf proruské opozice Viktor Janukovyč. Formace poražené prezidentské kandidátky Julije Tymošenkové prohlásila, že volby byly poznamenány rozsáhlými podvody a že se obrátí na soud. Soud platnost voleb potvrdil a Viktor Janukovyč se tak stal čtvrtým prezidentem Ukrajiny od vyhlášení nezávislosti. Přesto, že volby proběhly podle mezinárodních standardů, což je důkazem toho, že Ukrajina je přes ostatní výhrady mnohem demokratičtější zemí než před 5 lety, nedošlo s nástupem V. Janukovyče do funkce prezidenta k zásadním posunům země směrem ke konsolidované demokracii. Již od svého nástupu do funkce naznačoval své požadavky volající po změně ústavy směrem k posílení prezidentských pravomocí. V říjnu pak ukrajinský soud skutečně rozhodl o znovuposílení prezidentských pravomocí a země se tak vrátila k prezidentskému systému. Rozhodnutí soudu vyvolalo vlnu nevole v opozici, která prezidenta ihned vyzvala k rezignaci a k rozpuštění parlamentu. Nespokojené hlasy se stále častěji ozývají i z řad novinářů, kteří nedávno založili hnutí Stop cenzuře, nespokojeni jsou především s nátlakem, který je na ně ze strany státu vyvíjen. K jakým dalším změnám na politické scéně povede znovuposílení prezidentských pravomocí ukáže až budnoucnost. Z tohoto pohledu budou velmi zajímavé i nadcházející parlamentní volby.

Z výše uvedeného historicko-analytického popisu je patrné, že se počáteční fáze ukrajinské nezávislosti nesly v duchu chaosu a nejistoty.Výstavba demokratického státu na Ukrajině probíhala odlišně od budování demokracie v ostatních státech střední a východní Evropy. Téměř ve všech těchto zemích se zformovala široká občanská hnutí,která vynesla k moci novou elitu, která nahradila dosavadní mocenské špičky. Na Ukrajině však začal vznikat nový specifický systém ovlivněný sovětským dědictvím. Ukrajinské opoziční hnutí (Ruch) získalo podporupouze v západních oblastech země a nikdy se nestalo skutečně celorepublikovým hnutím jako tomu bylo v ostatních státech SVE. V případě Ukrajiny se tedy neuskutečnila revoluce zdola, nedošlo ke skutečnému zápasu mezi starou a novou elitou, ke které při změně režimu zpravidla dochází. Politickou elitu nadále tvořili někdejší představitelé sovětské nomenklatury, čímž získali výjimečnou příležitost pro posílení svých osobních pozic. Již v té době zapustily kořeny určité fenomény, s jejichž důsledky se musí Ukrajina potýkat dodnes. Charakteristickým jevem od získání nezávislosti byly nestranické mocenské skupiny, které významným způsobem utvářely podobu ukrajinské politiky. V polovině 90. let tak vznikl na Ukrajině oligarchický vládní systém, který si podmanil celý administrativní aparát. Z výše zmíněných událostí je patrné, že se na Ukrajině nedařilo přehledně a funkčně nastavit politický systém. Jedním z hlavních rysů ukrajinské politiky se stal rozdíl mezi formálním vymezením systému a jeho reálným fungováním.Neustálý konflikt mezi legislativou a exekutivou o co největší kumulaci moci vedl k prohlubování ekonomické i sociální krize. Zlomem ve vývoji ukrajinského politického systému se stala oranžová revoluce. Oranžová revoluce bezesporu posunula Ukrajinu z kategorie autoritářských režimů směrem k režimům demokratickým. I následující léta se však nesla ve znamení politické nestability a souboje o vliv mezi jednotlivými složkami moci. Poslední prezidentské volby a obzvláště první kroky nově zvoleného prezidenta ve prospěch posílení svých pravomocí jen předešlý vývoj potvrzují. Přes všechny pozitivní změny, které ukrajinská společnost zaznamenala, není možno Ukrajinu ani v současné době označit jako konsolidovanou demokracii. Svojí charakteristikou se nepřibližuje demokraciím západního typu, jako platné lze uvést konstatování L. Kopečka a O. Kubové (2004), podle kterého Ukrajina naplňuje znaky hybridní demokracie v jejímž systému nalezneme mnoho mechanismů demokratického vládnutí např. pravidelně se opakující volby, na straně druhé si systém uchovává množství neliberálních prvků v podobě koncentrace moci v rukou vládnoucích politických elit či přetrvávajícího rozporu mezi vymezením politického systému a jeho faktickým fungováním.